土地制度作為根本的經(jīng)濟制度之一，是對深圳地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)有著根本性影響的要素之一。但由于它過于根本了，從而成為所有產(chǎn)業(yè)、企業(yè)共有的背景板，所以人們往往覺得可以忽視它。

此前，有給定的兩種土地所有制，即國有制和集體所有制。其中集體所有制，因其并無實質(zhì)的集體決定權(quán)，而流于空泛。不過在深圳特區(qū)，土地制度仍然影響重大，在給定的條件下，所能做的只是微調(diào)，而這些微調(diào)，生出了許多可能性。

一

或曰，過去40年中，深圳有三次“土改”。

第一次是1987年，變“無償”為“有償”，率先開創(chuàng)了市場配置土地資源的先河。

1987年，深圳“第一錘”公開拍賣我國第一塊國有土地使用權(quán)，實現(xiàn)國有土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，半恢復(fù)了土地的商品屬性，探索形成了以市場化手段配置土地資源的新制度，并直接推動了1988年憲法的修訂，促進了全國土地使用權(quán)市場的形成。

2001年，《深圳市土地交易市場管理規(guī)定》發(fā)布，標志著深圳市土地交易有形市場誕生，市場體系進一步完善。2005年，深圳市首次以掛牌方式成功出讓產(chǎn)業(yè)用地，市場化配置土地資源的范圍進一步擴大到產(chǎn)業(yè)用地領(lǐng)域，早于國家2007年“6·30大限”（工業(yè)用地一律招拍掛出讓）兩年。

第二次是1992年（原特區(qū)內(nèi)）、2004年（原特區(qū)外）實行“統(tǒng)征”“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，率先實現(xiàn)了全域土地的國有化——在深圳市域內(nèi)名義上“消滅了”集體所有制土地。并于1993年，建立“五統(tǒng)一”的土地管理體制。

第三次是2012年，原國土資源部、廣東省政府聯(lián)合批復(fù)《深圳市土地管理制度改革總體方案》（2012—2020年），深圳市陸續(xù)出臺了《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》、《深圳市人民政府關(guān)于完善國有土地供應(yīng)管理的若干意見》、《深圳市工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理辦法》，全面系統(tǒng)地構(gòu)建以差異化土地供應(yīng)方式、保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、加快居住用地供應(yīng)、規(guī)范地價測算管理為支撐的土地資源優(yōu)化配置制度體系。

此外，2012年深圳市存量用地供應(yīng)首次超過新增用地供應(yīng)，以城市更新、土地整備、低效用地再開發(fā)為主的存量土地二次開發(fā)也已逐漸成為土地資源市場化配置的重要手段。（劉芳、伍靈晶《深圳市推進土地要素市場化配置的實踐與思考》）。

關(guān)于第二次土改，我將在下一篇關(guān)于住房制度問題的探討時述及，本篇暫不涉及。而第一次土改在于其根本性的突破意義，使得市場經(jīng)濟得以在打破了原來僵硬的土地制度基礎(chǔ)上萌生。第三次土改雖然從土地制度上層面無法與前兩次相提并論，但對地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的影響卻最大。

二

我在之前的文章里曾提出過，名義上的國有制土地，實際上控制在市縣政府手上，變成事實上的“地方政府土地所有制”。

中央政府只具有宏觀管理功能，確定土地制度、土地管理立法、出臺土地政策。中國的省級政府事實上是“中間政府”，它既不直接管理土地、人口等要素資源，也很少直接提供公共物品。市、縣區(qū)兩級地方政府才是國有土地的實際所有者，能直接發(fā)放土地使用證，并從發(fā)放中獲取收益。

土地是財富之母。由于城市化落后地區(qū)的土地價格較低，政府擁有土地所標注的實際財富價值有限，所以只有城市政府才從土地中攫取了最大量的財富。

城市政府所掌握的土地，除了用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（包括道路交通、市政設(shè)施、公園及自然生態(tài)——這些均是不直接產(chǎn)生收益的土地利用方式）的公共利益等外，主要用于兩種商業(yè)用途，一種是住宅用地，一種是工商業(yè)用地。

而中國的城市政府基本上是利用這兩種具對沖效應(yīng)的方式，來統(tǒng)籌利用土地獲得最大化收益。正如陶然等（2009年）的研究所指出的：地方政府以協(xié)議方式向制造業(yè)投資者低價出讓工業(yè)用地雖然有損其當期財政收入，但能創(chuàng)造出穩(wěn)定的未來收入流，包括增值稅、制造業(yè)對服務(wù)業(yè)外溢帶來的營業(yè)稅以及由此而抬高的商住用地出讓金；協(xié)議低價出讓工業(yè)用地與拍賣高價出讓商住用地給地方政府帶來的財政回報存在時間上的差異，這使得地方政府能夠根據(jù)本地財政狀況進行權(quán)衡并在長時段內(nèi)實現(xiàn)財政收益最大化。

所以城市政府一般都會盡可能壓低工業(yè)用地價格以吸引產(chǎn)業(yè)投資，而抬高住宅用地價格又獲取更多賣地收入。深圳政府顯然也是遵循這一模式的典型，從特區(qū)建設(shè)之初，政府就以極優(yōu)惠的低地價來招引工業(yè)項目，培育產(chǎn)業(yè)，甚至將大片用地直接劃撥給大型央企由其綜合性開發(fā)，我前面系列文章中所提到的招商局蛇口、華僑城等均屬此類。

雖然2007年“6．30大限”后中央政府要求所有工業(yè)用地都必須招拍掛，但地方政府會有各種辦法來規(guī)避這一要求，比如設(shè)置參加招投標的門檻（各種量身訂做的條件），甚至組織圍標，以確保地塊以較低的價格落入目的企業(yè)之手。

關(guān)于此一問題，我基本同意一種觀點：倘若按照完全市場化的要求，而將工業(yè)用地進行招投標，價高者得的話，以深圳為例，真正的工業(yè)企業(yè)將基本全部被逐出深圳，工業(yè)用地將皆落入地產(chǎn)商手中。因為真正一心一意做工業(yè)的企業(yè)，根本不會挖空心思去做住宅的開發(fā)，而工業(yè)的利潤率一般都十分低，根本無法承受深圳必然高企的地價。因此政府必須以極低的地價將產(chǎn)業(yè)用地給到那些真正的工業(yè)企業(yè)，從而保住整個產(chǎn)業(yè)鏈。

某種意義上深圳是采取此種對沖模式最為成功的中國城市。在1980－2000年代，深圳以充足的工業(yè)用地供應(yīng)，確保了深圳工業(yè)的爆發(fā)式增長，多年里成為全國最大的工業(yè)中心之一。由于產(chǎn)業(yè)極其發(fā)達，在企業(yè)發(fā)展壯大之后，地方政府收獲了可觀的稅收，因此而成為全國最不依賴“土地財政”的大城市，在2019年之前的長期時間里，深圳賣地收入只占到地方一般預(yù)算收入的不到20％，甚至低于10％。同時又由于一定程度的“房地產(chǎn)抑制”政策，減少住宅用地的供給（供給水平在一二線城市中經(jīng)常是最低的），從而使得房地產(chǎn)業(yè)長期存在著“土地饑渴”，拍賣地價經(jīng)常居全國最高之列。當然，這也是深圳高房價的主要原因之一。

這就是為什么深圳一直強調(diào)要確保工業(yè)用地的規(guī)�！�—其實國內(nèi)大多數(shù)城市也都這樣做。

在頭30年里，隨著深圳的急速工業(yè)化進程，深圳的工業(yè)用地曾經(jīng)有一個快速擴張的過程。1994年，深圳特區(qū)內(nèi)工業(yè)用地達到82．3平方公里，2003年為151．88平方公里。2005年，深圳市工業(yè)用地為254．75平方公里，占建設(shè)用地比例36．21％，兩年時間暴增100平方公里，估計應(yīng)該是由于2004年的特區(qū)外城市化轉(zhuǎn)地，原來未統(tǒng)計入工業(yè)用地口徑的原住民工業(yè)區(qū)納入統(tǒng)計，或者是正義將新征入庫的土地大部分劃入工業(yè)用地之故。2015年，深圳工業(yè)用地達到峰值的316平方公里，但這個統(tǒng)計口徑究竟怎樣，則不太清晰。

不斷有房地產(chǎn)業(yè)者及其代言人攻擊深圳的工業(yè)用地規(guī)模，指在深圳的總用地面積中，工業(yè)用地占比將近30％，過高，“從長期看，將當前30％的工業(yè)用地紅線降至20％”。我則在《深圳房地產(chǎn)第三方批判》一組文章中激烈批評了這一觀點。深圳的工業(yè)超過85％是高科技制造業(yè)，保工業(yè)用地就是保深圳的高科技制造業(yè)。

而事實上，2009年開始全面推動城市更新以啞，深圳的工業(yè)用地已經(jīng)在不斷銳減之中。2015年的峰值固然可疑，即便這個峰值，到2017年工業(yè)用地降為273．14平方公里。到2021年，據(jù)我的估計，真實的工業(yè)用地，應(yīng)該已經(jīng)只有200平方公里左右，已經(jīng)如某些人所愿，降到20％了！
其實政府顯然并不愿意降低工業(yè)用地占比，同樣是出于對產(chǎn)業(yè)空心化的擔心。但他們似乎找不到特別好的辦法抑制這一趨勢。

2016年3月，深圳市政府出臺《關(guān)于支持企業(yè)提升競爭力的若干措施》，提出，“加強產(chǎn)業(yè)用地統(tǒng)籌管理。研究劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，穩(wěn)定工業(yè)用地總規(guī)模，先期將制造業(yè)基礎(chǔ)好、集中連片、符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃入線內(nèi)管理，確保中長期內(nèi)全市工業(yè)用地總規(guī)模不低于270平方公里，占城市建設(shè)用地比重不低于30％。對產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線探索實施閉環(huán)管理，嚴格控制線內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地改變用途，企業(yè)有破產(chǎn)、清算、自愿或者強制遷出等情形的，由政府部門按照協(xié)議約定或者依法收回土地使用權(quán)，征收補償標準按收回時征收補償規(guī)定執(zhí)行”。

2018年8月，深圳市政府正式印發(fā)《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》。該文件將工業(yè)區(qū)塊線劃分為一級工業(yè)區(qū)塊線和二級工業(yè)區(qū)塊線。一級線是保障深圳工業(yè)能夠長遠發(fā)展而確定的用地底線，占整個區(qū)塊線的90％。其主要劃分依據(jù)是現(xiàn)狀工業(yè)基礎(chǔ)較好、集中成片、符合城市規(guī)劃要求的用地。二級線是為穩(wěn)定城市一定時期工業(yè)用地總規(guī)模、未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地過渡線。

劃定“工業(yè)區(qū)塊錢”，當然是土地制度的一個重大調(diào)整。表明了深圳避免產(chǎn)業(yè)空心化的堅定政治意志。

但正如我之前所說，這個已劃定的270平方公里工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)，并非現(xiàn)狀全都是工業(yè)用地。事實上文件要求“各區(qū)區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地的面積不得低于轄區(qū)區(qū)塊線總用地面積的60％。單個區(qū)塊線內(nèi)的工業(yè)用地面積，原則上不低于該區(qū)塊總用地面積的60％。”，你可以想象，這個規(guī)定一定會被利益集團“用到盡”，270平方公里工業(yè)區(qū)塊線內(nèi)，最多只能保住162平方公里工業(yè)用地；而沒有劃入工業(yè)區(qū)塊線的現(xiàn)狀工業(yè)用地，將成為地產(chǎn)商所謂“工改商、工改居”血盆大口內(nèi)的大塊朵頤。深圳最終能否保住200平方公里的工業(yè)用地，相當令人懷疑。

而事實上，2021年以來，深圳政府同時在大幅度批出住宅用地。據(jù)深圳市發(fā)布的2022年度供地計劃，全年全市建設(shè)用地供應(yīng)1200公頃，其中居住用地365公頃，占比30．4％。而2020、2021年的住宅用地供應(yīng)則分別為分150公頃、292．3公頃，連創(chuàng)新高，并且連續(xù)3年占比超過30％。而根據(jù)深圳市發(fā)布的居住用地供應(yīng)三年滾動計劃，計劃2022—2024年度全市供應(yīng)居住用地1103公頃，年平均供應(yīng)居住用地367．7公頃。如此激進的住宅用地供應(yīng)，深圳城史上罕見。

三

所謂深圳的第三次“土改”，其實是2003－2005年之后一系列反思的結(jié)果，只不過落實為制度調(diào)整已經(jīng)是2012年了。

這種反思包括諸如：對深圳“四個難以為繼”的認知；對過去近10年發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成績的欣喜以及對未來產(chǎn)業(yè)方向的確信；對特區(qū)一體化和關(guān)外城市化的實踐經(jīng)驗；對此種經(jīng)濟及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需要的土地制度調(diào)整的思考。

“四個難以為繼”使深圳明白，新增的建設(shè)用地已近于枯竭，因此只能從城市更新中尋找新的發(fā)展空間。2005年有關(guān)部門進行了一次徹底的土地清查，認為深圳市未來可能涉及更新改造的工業(yè)用地有226．5平方公里，其中大部分更新用地分布在原特區(qū)外，以寶安龍崗為主。其中，涉及功能置換或升級改造的工業(yè)用地規(guī)模為192．8平方公里；涉及用地清退的工業(yè)用地規(guī)模為33．7平方公里。

2007年發(fā)布了《深圳市人民政府關(guān)于工業(yè)區(qū)升級改造的若干意見》，依據(jù)該意見，深圳政府在2008年推進了總用地規(guī)模為88公頃的11個工業(yè)區(qū)升級改造試點項目。

在試點的基礎(chǔ)上，2009年12月，深圳市政府通過了《深圳市城市更新辦法》。該辦法將城市更新項目分為綜合整治類、功能改變類、拆除重建類三大類，各自給出其定義和規(guī)則。按照當時政府的規(guī)劃，全市需要進行城市更新的總用地面積約200平方公里，以城中村（舊村）和舊工業(yè)區(qū)為主。到2020年，深圳市將爭取完成176平方公里的城市更新，其中拆除重建的在30％以下。

市場上最為關(guān)切的其實只是“拆除重建”這一類。

關(guān)于拆除重建類的地價標準，《辦法》作出了明確規(guī)定，拆除重建類城市更新項目中城中村部分建筑容積率在2．5及以下部分，不再補繳地價；建筑容積率在2．5至4．5之間的部分，按照公告基準地價標準的20％補繳地價；建筑容積率超過4．5的部分，按照公告基準地價標準補繳地價。

同時提出了減免地價的優(yōu)惠政策：拆除重建類的工業(yè)區(qū)升級改造項目升級改造為工業(yè)用途或者市政府鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，合法建筑面積不用補繳地價，多出的按標準地價的50％繳納。政府籍此表達了鼓勵工改工的政策方向。

但是實際操作是：2011－2014年，工改商和工改居項目在城市更新中占比接近60％。因為介入城市更新運動最為熱情的是房地產(chǎn)商，而不是工業(yè)企業(yè)，而他們對工改工沒有多大興趣，他們最感興趣的是工改居，其次是一定比例的工改商。發(fā)現(xiàn)這個問題之后，市政府對產(chǎn)業(yè)空心化的擔憂加劇，加強了工改商、工改居類項目的限制，工改工項目因此相應(yīng)提升。

城市更新的實踐導(dǎo)致了所謂2012年第三次土改。2012年5月，醞釀了兩年之久的《深圳市土地管理制度改革總體方案》正式公布。根據(jù)總體方案，改革工作分為近期（2011－2014年）和中遠期（2012－2020年）兩個階段，確定了八大改革重點和二十個改革事項，在土地分類確權(quán)、土地資本化、土地二次開發(fā)利用、土地有償使用、土地到期后續(xù)期相關(guān)權(quán)益等多個方面嘗試創(chuàng)新突破，探索高度城市化地區(qū)土地利用管理新模式。

“第三次土改”其實重在解決兩個土地一級市場玩家（政府和農(nóng)民集體）之間的矛盾（然而卻又沒有接受周其仁建議的將所謂“小產(chǎn)權(quán)房”全部合法化的建議——雖然那才是根本的解決之道）。但它的副產(chǎn)品是2015－2016年的深圳房價新一輪上漲，次生災(zāi)害則是導(dǎo)致深圳工業(yè)用地的迅速被蠶食，從而進一步推動了深圳的產(chǎn)業(yè)空心化，這對深圳的高科技產(chǎn)業(yè)體系造成了一定的影響。

四

2009年之后的十年，深圳第三次土改，是否解決了所謂兩個一級市場玩家之間的矛盾，現(xiàn)在看來恐怕遠未能夠。

但它對深圳科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的影響卻是始料未及的。

這個十年周期剛好疊加了，深圳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的周期。如果說1990年代深圳科技產(chǎn)業(yè)是彩電消費繁榮周期、2000年代是電腦消費繁榮周期的話，2010年代可以說是智能手機消費繁榮周期。蘋果產(chǎn)業(yè)鏈、華為產(chǎn)業(yè)鏈、O／V產(chǎn)業(yè)鏈、三星電子產(chǎn)業(yè)鏈在深莞惠地區(qū)的交叉集聚，是這一地區(qū)這10年經(jīng)濟繁榮的根基。這個ICT產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)在高速增長之時，對深圳北部地區(qū)的科技制造業(yè)用地需求，剛好疊加了深圳的十年城市更新周期，因此其用地需求大都沒有得到滿足，這導(dǎo)致了該產(chǎn)業(yè)鏈大部分新增工業(yè)投資大都流散到了其它地區(qū)。

如果說城市更新的必要性在于，2000年代深圳的第二次產(chǎn)業(yè)升級，導(dǎo)致深圳的傳統(tǒng)輕工制造業(yè)幾乎全部遷出深圳，而原深圳特區(qū)外以原住民所建工業(yè)區(qū)為主的空間設(shè)施，大都是配合著傳統(tǒng)制造業(yè)的需求，因而其基本不符合高科技制造業(yè)的需求，更不符合大工業(yè)的需求。對之加以“更新”改造是必需的。問題是，這個城市更新運動幾乎是必然性地帶來了深圳第二波也是史上最驚人的房價上漲波動，導(dǎo)致城市更新后的空間設(shè)施成本急劇抬升，同樣滿足不了智能手機制造產(chǎn)業(yè)鏈的需求。他們只好擴散到其它能夠滿足它們需求的地方——而恰恰國內(nèi)這樣的地方多得是，更不要說還有越南、印度。

當然，更巧的是，這十年剛好還疊加了產(chǎn)業(yè)調(diào)整期。深圳又在此期間實施了所謂“強區(qū)擴權(quán)”的改革（2016年推行“強區(qū)放權(quán)”，將城市更新的審批權(quán)下放到區(qū)級政府），想要通過對或許具有感知能力的基層賦權(quán)而提高感知能力，然而這是一種相當然的判斷，街道和社區(qū)未必較區(qū)政府對產(chǎn)業(yè)界需求更具感知能力，區(qū)級政府未必較市級政府更具感知能力，然而公務(wù)員的質(zhì)素（宏觀與中觀判斷力）與責任心卻必然是從上到下逐級降低的。

深圳對未來產(chǎn)業(yè)升級方向的判斷出了問題。這個判斷從戰(zhàn)略上似乎是成立的：即第四次工業(yè)革命的到來，IT制造業(yè)和其它未來產(chǎn)業(yè)，軟硬件之間的界線已經(jīng)消失，科技制造業(yè)的型態(tài)將發(fā)生根本變化，研發(fā)和小規(guī)模柔性生產(chǎn)將成為重要方向。但這個只是全球性的宏觀判斷，當它落實到全球價值鏈的每個環(huán)節(jié)時，由于每個地區(qū)在價值鏈中扮演的角色不同，因此所呈現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實中的狀態(tài)也就不同。上述判斷對于美國、歐洲、日本來說是完全成立的，對于深圳卻未必完全成立，不能假設(shè)深圳在價值鏈中的角色已經(jīng)等同于美歐日，完全進入到了所謂知識經(jīng)濟階段�？梢哉f華為讓深圳產(chǎn)生了錯覺，華為成長為鏈主，不代表整個深圳的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不再是以科技制造為主，整體上仍處于全球價值鏈的制造環(huán)節(jié)。

可能是這樣一種想當然的誤判，導(dǎo)致了深圳的空間政策出現(xiàn)了致命性的問題：即所謂“新型產(chǎn)業(yè)用地”的提出。

2013年1月深圳市政府發(fā)布國土資源部特批的一號文件，《關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》及其六個配套文件（業(yè)內(nèi)稱“1＋6”文件）。2014年1月1日，在“1＋6”的基礎(chǔ)上，深圳正式發(fā)布實施《深圳市城市規(guī)劃與標準與準則》（2013版），首次在傳統(tǒng)土地類別中新增“新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）”門類。根據(jù)定義，新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）屬工業(yè)用地中的新型產(chǎn)業(yè)用地，其范圍融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計、中試、無污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)活動的用地；新型產(chǎn)業(yè)用地地上建筑物主導(dǎo)用途為廠房（無污染生產(chǎn)）、研發(fā)用房，其他用途包括商業(yè)、宿舍、可附設(shè)的市政設(shè)施、可附設(shè)的交通設(shè)施以及其他配套輔助設(shè)施。

據(jù)說，新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）概念的誕生，打破了過往國家規(guī)范類的工業(yè)用地性質(zhì)以及廠房的概念，不僅開創(chuàng)了工業(yè)用地向市場化方向發(fā)展的先河，同時也催生了深圳“工改”市場的繁榮。

于是乎從2014年開始，深圳城市更新的類型，從之前的“工改商”、“工改居”為主體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮じ腗0”占主體。到2018年，據(jù)說深圳市已共有新型產(chǎn)業(yè)用地12．96km2。到2019年底，各類更新規(guī)劃共拆除面積3501．9hm2；其中工業(yè)區(qū)拆除規(guī)模為1762．5hm2，占比超過50％，按照工業(yè)區(qū)平均1．0的容積率估算，拆除的廠房規(guī)模約為1762．5萬m2，然而，更新后的空間功能以住宅、商業(yè)、辦公、新型產(chǎn)業(yè)用房和商務(wù)公寓為主，普通工業(yè)廠房建筑面積僅為233．5萬m2。

問題在于，由于工業(yè)區(qū)改造并沒有把原來的住宅開發(fā)商限制在外，它們紛紛涌入這個新的機會市場，打著轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)營商”的旗號，但它們大都并不具有真正的產(chǎn)業(yè)運營能力，而仍然是住宅開發(fā)商的思維。但問題是他們具有強大的資本實力，讓有關(guān)部門不忍排斥——他們十分擔心排斥了地產(chǎn)商，就沒有資本愿意進來玩城市更新了。

在他們的運作之下，在老舊工業(yè)區(qū)的城市更新改造中，大量的M1用地類型被改為M0，而M0空間形態(tài)往往就體現(xiàn)為寫字樓和商業(yè)設(shè)施。地產(chǎn)商拿到相關(guān)原工業(yè)用地地塊（比如通過收購已經(jīng)退出市場的原工業(yè)企業(yè)的方式），優(yōu)先建設(shè)其中的所謂占總面積30％的“配套公寓”，并向社會銷售。地產(chǎn)商往往通過這30％已經(jīng)賺得盆滿缽滿，根本不在乎其它產(chǎn)業(yè)空間能否招來真正的產(chǎn)業(yè)，然后坐等未來“工改商”或“工改居”的機會。

如此的M0產(chǎn)業(yè)空間，根本不匹配深圳ICT產(chǎn)業(yè)鏈特別是智能手機產(chǎn)業(yè)鏈在2012－2020年急劇擴張期的真實需求；而城市更新后導(dǎo)致的原關(guān)外地區(qū)的房價上漲，又進一步提升了這些企業(yè)員工的生活成本壓力，最終的結(jié)果當然是遷出深圳或?qū)⑿略龅漠a(chǎn)能放在深圳之外地區(qū)。

2019年寶安區(qū)最先發(fā)現(xiàn)這一問題并對之加以修正。當年7月，寶安區(qū)出臺規(guī)定，其城市更新（其中50％是工業(yè)區(qū)改造）的方向，工業(yè)方向更新占50％，居住方向更新占35％，商業(yè)方向更新占15％；位于工業(yè)區(qū)塊線范圍內(nèi)的“工改工”類城市更新項目，原則上改造方向以M1為主，對用地規(guī)模超過5公頃的項目，可規(guī)劃占地不超過20％的項目開發(fā)建設(shè)用地為M0功能；控制工改M0的總體規(guī)模不超過100萬平米，并對工改M0項目提出嚴格的篩選標準。

之后各區(qū)逐漸跟進。2022年在推出“20＋8”產(chǎn)業(yè)政策之后，深圳市收緊政策，對“工改M0”實行嚴格控制：新增新批準“工改M0”計劃規(guī)模原則上不超過各區(qū)M0總指標的30％；申報“工改M0”重建更新計劃需同時滿足“空間引導(dǎo)和指標管理要求”。

而其中空間引導(dǎo)強制要求，需滿足以下條件之一：（1）用地法定圖則規(guī)劃主導(dǎo)功能為M0；（2）用地位于更新規(guī)劃確定的“工改M0”引導(dǎo)區(qū)范圍內(nèi)；（3）用地位于已建成或近期規(guī)劃建設(shè)的軌道站點500米范圍內(nèi)。指標管理則為：全市“工改M0”類拆除重建更新計劃用地規(guī)模按≤400公頃調(diào)控；各區(qū)確需突破“工改M0”指標上限的，報市政府審批，統(tǒng)籌規(guī)模≤30公頃。

希望亡羊補牢猶未為晚。

五

客觀地說，“工改M0”的初衷和指導(dǎo)思想都沒有問題，只是操作中出了大問題。而問題的根源可能是，是從城市產(chǎn)業(yè)空間的角度出發(fā)，而不是從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的實際需求出發(fā)，或者說，是“規(guī)土思維”，而不是“工信思維”，而不是將這兩種思維相結(jié)合。

或者說，是過于善良地相信了許多住宅開發(fā)商宣稱要轉(zhuǎn)型為“產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營商”的意愿和能力。

另一個從產(chǎn)業(yè)空間角度而不是從產(chǎn)業(yè)和企業(yè)實際需求角度出發(fā)的例子，可能是“工業(yè)上樓”。

按照有關(guān)解釋，“工業(yè)上樓”主要是指讓企業(yè)在高層樓房中進行工業(yè)生產(chǎn)的新型產(chǎn)業(yè)空間模式，在不改變工業(yè)用地性質(zhì)的前提下，提升樓宇的容積率，建設(shè)高度超過24米，或者樓宇樓層數(shù)達到6層及以上的工業(yè)廠房，重點吸引以新一代信息技術(shù)為核心的高端制造業(yè)，具有“精密小輕”、高環(huán)保、低能耗的特點。

2022年7月，深圳市政府印發(fā)《關(guān)于進一步促進深圳工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)增長提質(zhì)量的若干措施》，當中就提出研究推動“工業(yè)上樓”新模式。當然它也不是多么新的模式，深圳各區(qū)從2012年起都已有一些探索，國內(nèi)其它地區(qū)也多有嘗試。

但是工業(yè)上樓的適用性其實相當有限。因為從工業(yè)廠房對樓層荷載往往有特定要求，另外從物流運輸?shù)慕嵌龋�工業(yè)上樓既增加不便性，也增加物流成本。它適用于那些“精密小輕”的產(chǎn)業(yè)，但并非科技研發(fā)就一定是“精密小輕”的。

不過這一輪深圳土改中，還是有一些適應(yīng)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)需求的亮點。比如“二三產(chǎn)混合用地”改革。

2021年，國家自然資源部審查同意深圳關(guān)于《推進二三產(chǎn)業(yè)混合用地改革實施方案》。深圳市規(guī)劃和自然資源局正在全市范圍內(nèi)選取其他合適地塊，作為新的試點案例深入推進。

位于大鏟灣的騰訊“互聯(lián)網(wǎng)＋”未來科技城項目，則是深圳在實現(xiàn)單一宗地混合利用的基礎(chǔ)上，探索片區(qū)尺度下二三產(chǎn)業(yè)的綜合開發(fā)和混合利用的典型案例，片區(qū)內(nèi)均衡配置了產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、宿舍、酒店、會議中心以及相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施，將研發(fā)生產(chǎn)功能與城市生活服務(wù)功能協(xié)同發(fā)展，提升了片區(qū)土地利用綜合效益，構(gòu)建了配置更精準、調(diào)節(jié)更靈活的空間資源配置機制，更好滿足了產(chǎn)城融合發(fā)展需求。

深圳很多大的科技企業(yè)其實都有這樣的需求。從規(guī)劃部門來說，似乎是一項重大改革，但不過是因為過去的土地管理太過僵化而已�；仡櫼幌�1980年代的蛇口工業(yè)區(qū)、南油工業(yè)區(qū)、華僑城園區(qū)，難道不是二三產(chǎn)混合用地的典型？華為坂田基地，是否早就實現(xiàn)了二三產(chǎn)混合用地？現(xiàn)在的騰訊“企鵝島”，從土地管理角度來說，是不是很像當年的蛇口工業(yè)區(qū)？

所以問題的關(guān)鍵，不是要整天搞一些條條框框，而是要從實際出發(fā)，從產(chǎn)業(yè)的實際需求出發(fā)。

       原文標題 : 金心異解開“深圳創(chuàng)新密碼”56：土地制度及產(chǎn)業(yè)空間政策